[그래서, 경관을 말한다] <6> 국토경관기본법과 경관법

그렇다면, 우리나라에서 경관법을 제정하기까지 어떠한 흐름이었을까. 일본과 같이 우리나라에서 경관법 제정 당시에 경관법의 제정이 필요할 정도로 사회적인 요구가 있었을까. 결론부터 이야기하자면, ‘아니오’이다.

그 당시만 해도 아직 우리나라에서는 ‘개발’이 우선이었기 때문이다. 따라서 이번 글의 제목을 보고 의아해 하는 사람도 있을 것이다. 2005년 초에 당시 건설교통부(현 국토해양부)에서 연초에 대통령업무보고를 할 때, ‘국토경관기본법’을 그 해에 제정하는 것으로 되어 있었기 때문이다. 이 ‘국토경관기본법’이 나중에 ‘경관법’으로 명칭이 바뀌게 된다.

균형발전과 지방분권의 추진
당시 노무현 대통령의 참여정부는 국가균형발전, 지방분권을 기조로 주요 국정과제를 추진한지 2년이 경과하던 때였다. 특히, 이전 정부의 중앙집권적 추진과 개발이 아니라 지역적 주도에 의한 추진과 개발을 통해 국정과제를 달성하고자 하는 것이 특징이다. 이의 추진을 위해 국가균형발전 3대법인 국토균형발전특별법, 지방분권특별법, 신행정수도건설특별조치법이 모두 2003년 12월 29일에 제정됐다.

그러나 신행정수도건설특별조치법은 헌법재판소의 위헌판결로 무효화되었고, 이후 ‘신행정수도 후속대책을 위한 연기·공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법’으로 명칭과 공간적 범위를 바꾸어 2005년 3월 1일에 법률 7391호로 제정되었다. 또한, 기업도시개발특별법(법률 제7310호)이 2004년 12월 31일에 제정되었고, 2007년 1월 11일에는 공공기관 지방이전에 따른 혁신도시 건설 및 지원에 관한 특별법(법률 제8238호)이 제정됐다.

이러한 법률들에 의해 여러 지역에서 기업도시(관광레저도시도 그 중 하나이다.)를 추진하게 되었고, 혁신도시로 지정을 받기 위해 많은 지자체가 경쟁을 벌였다. 특히 혁신도시에 관한 최근 동향은, 이전 대상이 되는 157개 공공기관 중에서 124개가 혁신도시로 이전하고, 17개는 행정중심복합도시인 세종시로, 나머지 16개는 개별이전하게 된다. 지난 달 말을 기준으로 61개 기관이 청사를 이전할 부지를 매입한 상태로 이중에서 혁신도시로 이전하는 기관은 50개이고 나머지 11개 기관은 개별이전기관이다.

대통령 업무보고와 국토경관기본법
이러한 흐름 가운데에 경관법의 제정이 추진된 것이다. 2005년 3월 7일 건설교통부의 대통령 업무보고에서 ‘지역별로 특색 있는 경관을 조성하고, 이를 관광자원으로 활용할 수 있도록 지원하기 위해 (가칭)국토경관기본법을 제정한다’고 제정목적을 서술하고 있다.

또한 경관법의 필요성으로 아름다운 국토개발, 격조있는 도시경관을 창출하기 위해 필요한 경관계획 및 조례제정의 법적 근거 마련과 지자체와 지역주민이 협력하여 경관조성·관리 및 관련 사업을 효율적으로 추진하기 위해 필요한 제도적 지원 시스템의 정비를 들고 있다.

당시만 해도, 경관에 관한 계획은 국토의계획및이용에관한법률(2002년 2월 4일 제정, 법률 제6655호)에 근거하여 수립되는 도시기본계획에서 경관계획을 수립할 수 있도록 하고 있었다. 그러나 법적인 구속력이 없는 선언적 의미에 그치고 있었다. 게다가 동법에서는 ‘경관지구’도 지정할 수 있도록 규정하고 있었다.

그러나 당시에는 지방자치단체가 경관조례를 제정하고 있어도 역시 조례의 근거법이 없기 때문에 법적인 구속력이 없는 데다, 경관조례의 운용사례 또한 거의 전무하던 상황이었다. 
광역시·도 수준에서는 강원도가 1997년 최초로 경관형성기본계획을 수립했으며 2000년 6월 22일 최초의 경관조례인 경관형성조례를 자연환경보전법에 근거해 제정했다.

한편, 자연경관과 관련해서는 자연환경보전법(1991년 12월 31일 제정, 법률 제4492호)에서는 ‘제17조 자연생태계보호지역’ 지정 기준의 하나로 ‘지형 또는 지질이 특이하여 학술적 연구 또는 자연경관의 유지를 위하여 보전이 필요한 구역’을 규정하고 있다. 자연환경보전법 제11차 일부개정(2004년 2월 9일, 법률 제7167호)을 통해, ‘생태·경관보전지역’이라는 용도지역을 규정하게 된다.

농촌경관과 관련해서는 농림어업인삶의질향상및농산어촌지역개발촉진에관한특별법이 2004년 3월 5일(법률 제7179호)에 제정되었으며, 이 법의 제30조에서 농산어촌 경관의 보전을 규정하고 있다.


오민근(문화체육관광부 문전성시 컨설턴트)