[그래서, 경관을 말한다] 경관조례 23

고베시 도시경관조례의 특징 : 지킨다, 기른다, 만든다

고베시 도시경관조례는 도시계획적 수법과 문화재보호 수법이 서로 융합되어 만들어졌다는 것을 중요한 특징의 하나로 들 수 있다. 즉, ‘경관’에 대한 이해를 바탕으로, 고베시에서 중요한 ‘경관’이 무엇이고, 이를 가꿔나가기 위해서 무엇을 해야 하는지를 담아 조례로 만든 것이다.

즉, 도시경관을 형성해나가는 데에 필요한 지역을 도시경관형성지역으로 지정하고, 그 지역 중에서 전통적 건조물이 고베다운 경관을 만들어가고 있는 지역에는 전통적 건조물군 보존지구로 지정 하고, 주택 또는 상업시설이 경관을 만들어가고 있는 지역은 도시계획법상의 미관지구로 지정할 수 있도록 하고 있다는 것이다.

고베시 독자적 제도인 도시경관형성지역의 지정과 지도조언을 사용하고, 규제는 최소한으로 하며, 고베시 독자적 제도인 조성제도 등에 의한 유도를 중심으로 하고 있는 것이다. 또한, 규제 수준이 상당히 완화되어 있는 것은 가나자와시의 전통경관보존조례에 가깝다고 할 수 있다.(따라서, 가나자와시의 전통경관보존조례(1968)가 일본 경관조례의 효시라고 일컫는 것이다.)

당시 고베시 조례담당자는, 교토시 시가지경관조례의 경우는 다소 지키는 것이 강하게 나타나 있는 느낌이지만, 고베시의 경우는 北野지구를 염두에 두어 전통적 건조물군 보존지구도 포함하여 기르는 분위기로 만들고 싶었다고 한다. 학자집단도 교토시 조례에 대해서는, 시가지경관의 규제를 의도한 조례로 ‘역사적 전통적 경관의 보전을 기본으로 하는 보전형과 규제형의 전형적인 예’라고 일컫고 있다. 즉, 지구를 지정하고 지구별 기준을 주민과 대화하여 결정해나가는 점은 지구계획을 먼저 취한 것이라는 평가를 받고 있다.(교토시 시가지경관조례 제정 2년 후인 1980년에는 도시계획법이 개정되어 ‘지구계획’이 도입되었다.)

고베시 도시경관조례의 운용
고베시는 도시경관조례에 기초하여, 1978년 11월 도시경관심의회를 설치하고, 北野町 山本길 지구의 경관형성에 대해 자문하고, 이듬해인 1979년 8월에 도시경관형성지역과 전통적 건조물군 보존지구로 지정할 것을 제안하는 답신을 얻었다. 같은 해 10월 해당 지구 32ha를 도시경관형성지역으로 지정한 것을 시작으로, 2012년 3월 기준으로 6개의 도시경관형성지역이 지정되어 있다. 특히, 2004년의 경관법 시행을 계기로, 2006년 2월에 기존의 도시경관형성지역 7곳이 경관계획구역으로 이행되었기 때문에, 사실상 도시경관형성지역은 13곳이 지정되었다고 할 수 있다.

 1979년 12월에 北野町 山本길 지구(9ha)를 전통적 건조물군 보존지구로 도시계획결정을 행하고, 1980년 4월에는 국가로부터 중요전통적건조물군보존지구로 선정되었다.

1978년에는 도시경관자원지도 및 시가지정비를 위한 환경카드를 작성하고, 1979년부터 컨설턴트파견제도를 시작하였다. 1980년부터는 전국 최초의 시도로써 경관마스터플랜인 ‘도시경관형성기본계획’ 책정에 착수하였다. 지자체 전체를 대상으로 하여 경관에 관한 기본계획인 셈이다.

1981년에는 ‘北野·山本지구를 지키고, 기르는 모임’을 경관형성시민단체 제1호로써 인정하기에 이른다. 이러한 단체가 왜 생겨났을까.

경관형성지역 지정 시 주민으로부터의 반발이 거의 없었다고 한다. 가령, 맨션이 건설되면, 그 북쪽에 있는 異人館 소유자는 고베항을 내려다보는 조망이 가려지므로, 토지를 팔아 넘기거나, 토지를 세밀하게 이용하지 않으면 안된다. 그래서, 용도지역 지정을 하여 고층건축을 저지하면, 주민 스스로도 협력하고 토지를 매각하지 않아도 된다는 목소리가 강하였다.

1980년 11월에 北野지구에서 실시된 설문조사에서는, 63%가 건축규제가 필요하다고 생각하고, 불편하다고 생각하는 비율은 13%에 불과하였다. 85~86년의 조사에서는, 조례의 운용을 받은 건축주와 설계자의 약 4할 정도가 지도에 당연히 따라야만 하고, 약 3할이 어쩔 수 없다고 응답하여, 대체로 받아들이고 있다는 것을 알 수 있다.

지역지정이나 시민단체 인정에서도, 지역 주민으로부터는 호의적으로 적극적인 반응을 얻을 수 있었던 것은, 고베시의 도시계획국이 구획정리 등의 사업을 실시할 때, 지역 주민을 포함하여 주민과 네트워크를 쌓으면서 사업을 실시하였기 때문이다(이것은 2009년 용산 재개발에 따른 용산참사를 떠올리게 한다.) 이것이 점차 발전하여 1981년에 ‘고베시 지구계획 및 마치즈쿠리협정에 관한 조례(마치즈쿠리조례)’가 제정되기에 이른다.

이 조례는 주민주체의 마치즈쿠리의 진행 방안을 종합적으로 나타내고 있는데, 해당 지구 주민이 마치즈쿠리협의회를 결성하고, 마치즈쿠리 제안을 행하여 시장과 협의회가 협정을 체결하는 것이다. 협정이 체결된 지구에서는 시장과 마치즈쿠리협의회가 건축행위 등을 행하는 자에게 신고를 요청하고, 시장과 행위자의 사이에서 필요한 조치에 대해 협의하게 된다.

이러한 체제는, 후에 北九州시의 경관조례를 비롯하여 많은 경관조례에서 도입하게 되지만, 고베시는 경관조례와는 별도의 조례로, 어디까지나 지구계획의 절차이긴 하지만 이러한 체제를 만들어낸 것이다. 이렇게 된 데에는 지구계획이 도시계획법에 도입됨에 따라, 지구계획결정 절차를 정하는 조례의 제정이 필요했기 때문이다.

이렇게 위임조례만이 아닌, 주민참가를 조례에 규정하려고 했던 것이다. 즉, 위임조례를 독자조례(자주조례) 속에 포함한다고 하는 발상, 이미 경관조례 속에 전통적 건조물군 보존지구 보존조례를 포함시킨 선례가 있기 때문이다.
그렇다면, 이러한 조례 운용 초기의 신고 건수를 보자. 1982년 10월 기준으로 北野山本通지구의 신고는 31건, 전통적 건조물 허가신청 37건, 전통적 건조물 수리를 위한 조성이 13동이 있었다. 税関線연도지구의 신고가 16건, 그 중에서 지도를 듣지 않은 예가 1건이다. 기준을 허용하는 범위에서 타협점을 찾는 작업이 중요하다는 것을 이러한 예에서 알 수 있다.

조례의 취지처럼 일방적으로 규제를 부과하는 것이 아니라, 주민의 협력을 얻으면서 유도해나가는 집행이 행해지고 있는 것이다. 그 기준자체도 주민과 대화를 해나가면서 만든 것이므로, 그다지 엄격한 기준을 만들 수는 없는 것이다.

조례의 운용이란, 획일적 잣대를 일방적으로 강요하는 것이 아니라, 공감대를 형성하는 바람직한 경관의 모습과 이를 바탕으로 합의할 수 있는 기준을 주민과 행정, 전문가가 함께 만들어 갈 수 있는 법적 기반을 갖춘 협력체제인 것이다.

오민근(한국조경신문 편집주간·지역과 도시 창의 컨설턴트)