<비오톱지도 현황과 활성화방안>
지난 9월 말 인천시가 도시생태현황도(비오톱지도)를 발간했다. 인천시는 환경계획과 도시계획의 연동을 추진하고, 각종 개발계획 및 도시계획 수립 때 활용해 생태계보호 및 녹지축복원 등 도시생물다양성 증진에 노력하겠다는 계획을 밝혔다.
비오톱지도는 2000년 서울시가 발간하고, 2004년 환경부가 지침을 마련한 이후 전국 지자체로 확대되고 있다. 환경부의 2012년 말 비오톱지도 현황자료를 보면 전국 230개 시·군·구 중 87개 지역에서 작성한 것으로 확인되고 있다.
이처럼 비오톱지도 제작은 전국적으로 확대되고 있지만, 도시계획조례에 포함시켜 개발행위를 제한하고 있는 서울시를 제외하면 대부분 지자체는 비오톱지도를 거의 활용하지 못하고 있다.
이는 비오톱지도의 작성방법에 대해서만 법에 명시하고 있고, 활용 방안에 대한 법적 근거가 없다보니 활용성에 제한적일 수 밖에 없는 현실이다.
때문에 비오톱지도가 활성화 되려면 환경생태계획을 수립하고 법제도화 해야 한다는 의견이 나오고 있다. 이에 본지에서는 비오톱지도의 도입과 현황 그리고 활성화방안에 대해 알아보고자 한다.
서울시 비오톱지도 도입
1998년 서울시는 도시계획국에 도시생태팀을 신설하고 비오톱지도 제작을 위한 준비에 들어갔다. 그리고 2000년 시는 우리나라에서는 처음으로 비오톱지도를 발간했다. 그리고 동시에 비오톱지도와 관련된 지침을 만들었으며, 도시의 발달에 따른 변화에 대비하기 위해 5년마다 갱신할 수 있도록 했다.
이후 2002년 도시계획법이 국토계획법으로 바뀌면서 도시계획환경성검토가 도입되었고, 이에 서울시는 비오톱지도를 도시계획환경성검토와 연동시켰다.
그리고 2005년 기존 지도를 갱신해 2번째 비오톱지도를 발간했다. 당시까지만 해도 비오톱지도는 도시계획환경성검토와 환경영향평가를 위한 기초자료로만 활용됐다.
2차 비오톱지도가 발간된 이후 서울시는 비오톱지도를 개발행위와 연동시키는 강력한 제도로 만들었고, 이를 강제하기 위해 도시계획조례에 포함시켜 법적인 효력을 지니도록 했다. 이에 따라 서울시는 비오톱지도 유형평가와 개별평가에서 1등급을 받으면 개발행위를 제한하도록 했다. 그 전까지 개발행위 제한을 경사도와 임목본수도로 평가했다면, 이제는 비오톱 1등급이 추가된 것이다.
그리고 2010년에 3번째 비오톱지도이 발간됐고, 현재는 2015년 4번째 비오톱지도 발간을 위한 용역이 진행되고 있다.
전국 지자체로 확산된 비오톱지도 하지만...
서울시의 비오톱지도가 발간된 이후 2004년 환경부는 비오톱지도 지침을 발표했고, 이후 비오톱지도는 전국 지자체로 확대되어 갔다. 하지만, 서울시를 제외한 모든 지자체는 비오톱지도의 활용성에 한계를 드러냈다. 법적인 의무가 아니기 때문에 서울시처럼 개발행위를 제한 할 수도 없는 상황이다. 그렇게 대부분 지자체의 비오톱지도는 활용성을 찾지 못하고 묻혀가고 있으며, 5년이 지났음에도 갱신에 대한 계획조차 세우지 못하고 있다.
실제로 고양시, 성남시, 시흥시는 2007년에서 2009년까지 비오톱지도를 각각 발간했다. 지금쯤이면 2차 비오톱지도가 발간이 됐어야 하는 시점이지만, 어느 지자체도 2차 발간을 위해 용역을 수행했거나 계획하고 있는 곳이 없다. 발간을 했지만, 활용가치가 없다보니 추가적인 예산을 투입해 갱신해야 한다는 타당성을 찾지 못하고 있다.
모 지자체 관계자는 “녹지자연도와 생태자연도 등만으로도 충분히 검토 가능하기 때문에 의무사항도 아닌 비오톱지도까지 활용해야 할 필요성을 느끼지 못한다”라고 지적한 뒤 용역비용에 대한 부담도 비오톱지도의 갱신을 꺼리게 하는 이유이기도 하다고 말한다.
이들 지자체만의 문제가 아니다. 서울시를 제외한 대부분 지자체가 앉고 있는 현실이다. 가끔 도시계획부서에서 요청이 오면, 비오톱지도에 근거해 의견을 제시하는 수준이다. 그 이상도 이하도 할 수 있는 방안을 찾지 못하고 있다.
지자체의 비오톱지도가 활성화되지 않는 이유가 법제도의 부재도 있지만, 조직시스템의 부재도 한 원인으로 지적한다.
서울시 비오톱지도 제작에 처음부터 참여했던 오충현 동국대 바이오환경과학과 교수는 지자체가 비오톱지도를 활용하지 못하는 원인으로 제도 및 전담조직 부재, 비오톱지도화 방식 오류 등을 지적한다.
오 교수는 “서울시의 경우 담당하는 팀이 있고, 서울연구원 그리고 위원회가 구성되어 있어 조직적으로 움직일 수 있다면, 지자체의 경우 이런 시스템이 없다는 게 가장 큰 문제다”라고 지적한다.
또 하나의 문제는 비오톱지도를 제작하는 방식에서 찾는다. 비오톱지도는 도시전체를 대상으로 하는 포괄적지도화방식과 특정지역을 대상으로 하는 선택적지도화방식으로 구분된다.
서울시 같이 고밀화된 도시의 경우 포괄적지도화 방식으로 하는 게 맞지만, 군단위 이하 지자체는 선택적지도화 방식이 적합하다는 것이다. 방식에 따른 비용차이가 크기 때문이기도 하다.
오 교수는 “서울시가 처음에 포괄적방식으로 비오톱지도를 발간했더니, 모든 지자체가 이 방식으로 비오톱지도를 발간하는 오류를 범했다. 최근엔 충청남도가 전 지역을 대상으로 하는 비오톱지도를 발간했는데, 이는 비용 대비 효율성이 떨어지는 결과를 가져온다”며 대상지 별로 방식을 다르게 해야한다고 피력했다.
비오톱지도의 한계 그리고 주민반발
서울시는 비오톱지도를 조례에 포함시켜 개발행위를 제한하는 강력한 수단으로 활용하면서 모범사례로 평가받고 있다. 그럼에도 한계는 분명이 있다. 비오톱지도가 법제화가 되어있지 않기 때문에 도시계획에 대해서는 견제 할 수 없다는 것이다.
가령 비오톱지도 1등급으로 구분된 대상지를 도시계획에 의해 개발결정이 내려진다고 할 때 비오톱지도를 통해 막을 수 있는 근거가 없다. 비오톱지도는 법적인 의무사항이 아니기 때문이다. 그래서 도시계획을 견제할 수 있는 환경생태계획을 수립해 법제화해야 한다는 의견이 대두되는 것이다.
2011년 강원도 원주시에 민원이 빗발쳤다. 비오톱지도 용역결과 전체의 40% 지역이 1등급과 2등급으로 나왔고, 그 지역에 포함된 토지주들이 개발행위에 제한 될 것이라고 판단해 집단적인 민원을 제기했다. 원주시는 지금까지도 토지주가 이의신청한 부분에 대해 검증을 거치고 있며, 언제까지 마무리 될지 여부에 대해서도 확답을 하지 못하고 있다.
서울시 역시 비오톱지도를 개발행위 제한과 연동시키고, 조례에 포함시키면서 많은 민원이 빗발치기도 했다.
비오톱지도의 활성화 방안
비오톱지도가 활성화되기 위해서는 조직시스템 확보, 법제도화, 대상지별 제작방식 차별, 생태자연도와 연계 방안 등을 제시하고 있다.
가장 시급한 부분은 법제화다. 현재 비오톱지도는 자연환경보전법에 작성방법만 명시하고 있고, 활용방안에 대해서는 빠져있는 상태다.
따라서 비오톱지도의 적극적인 활용을 위해서는 자연환경보전법에 활용방안을 포함시켜야 하며, 특히 도시계획에 대응할 수 있는 환경생태계획의 수립과 입법화가 시급한 과제다.
두 번째는 비오톱지도를 제작할 때 대상지 별로 방식을 달리해야 한다는 것이다. 앞서 언급했던 대로 도시의 경우 전체를 대상으로 하는 포괄적인 방식으로, 군 단위 지역은 특정지역을 대상으로 하는 선택적 방식으로 제작해야 한다는 것이다.
마지막으로, 장기적인 관점에서는 자연환경보전법에 근거한 생태자연도와 통합 혹은 협력 방안이 강구되어야 한다. 현재, 환경부는 현존식생도, 토지이용현황도 등을 통해 생태자연도를 제작하고 있다. 생태자연도는 엄밀하게 말하면 광역화된 비오톱지도라고 볼 수 있기 때문에 도시계획법상 농림지역이나 자연환경보전지역은 생태자연도를 따르도록 하고, 도시와 관리지역의 경우 보다 세분화되어 있는 비오톱지도에 의해 관리하는 방안이 강구되야 한다는 의견이 나오고 있다.
오충현 교수는 “현 시스템이라는 서울시를 제외한 모든 지자체의 비오톱지도는 지속가능한 사업이 될 수 없으며, 비오톱지도를 재대로 활용하려면 환경생태계획 수립을 통한 법제도가 가장 시급하다”며 비오톱지도의 법제도화 필요성을 강조했다.
‘도시행태현황도(비오톱지도)’ 이란
토지이용형태 등을 기반으로 공간유형을 구분하고, 각 비오톱의 생태적 특성을 조사 및 평가하여 비오톱의 가치를 등급화한 지도를 말한다.
비오톱지도는 도시계획, 환경계획 등 친환경적인 공간관리 및 생태축, 도시 자연환경의 보전 등을 위한 기초자료로 활용할 목적으로 시행하고 있다.
비오톱지도는 토지이용현황, 토지피복 현황, 지형, 식생현황, 동식물상 등 지역의 특성에 따른 주제도를 구분해서 작성하도록 하고 있다. 서울시의 경우 토지이용도, 불투수토양포장도, 현존식생도, 비오톱유형도, 비오톱유형평가도, 개별비오톱평가도, 조류분포도, 양서‧파충류평가도 등 8개 주제도면으로 구성되어 있다.
특히 비오톱지도는 유형평가와 개별평가에 의해 구분된다.
‘유형평가’는 대상지 전체에 대해 절대적으로 보전이 필요한 1등급부터 부분적으로 개선이 필요한 5등급까지 구분하고 있다. 이에비해 ‘개별평가’는 보전 및 복원 필요여부에 따라 3등급으로 분류한다. 개별평가 1등급은 보전, 2등급은 보호 및 복원, 3등급은 복원으로 구분하고 있다. 유형평가가 전체 혹은 일부 등 보호범위에 대한 것이라면 개별평가는 특별 혹은 한정 등 보호가치에 대한 평가를 실시한다.
서울시의 경우 유형평가와 개별평가 모두 1등급인 ‘비오톱 1등급’으로 평가받으면 개발행위를 제한하고 있다.
