① <산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률> 헌법소원 심판청구서(요약)

산림사업법인 대표단 헌법소원 심판청구서 요약(2006. 3.27)

헌법소원심판청구서

청 구 취 지
산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률(제정 2005. 8. 4. 법률 제7678호) 제23조 제1항은 헌법에 위반된다라는 결정을 구합니다.

침해된 권리
헌법 제11조 제1항의 평등권, 헌법 제15조의 직업의 자유, 헌법 제23조 제1항의 재산권, 헌법상 신뢰보호원칙 및 헌법 제119조 및 제126조의 경제질서의 기본원리로부터 파생되는 권리

청구이유

1. 사건의 개요
가. 헌법소원에 이르게 된 경위(생략)
나. 심판의 대상 및 관련규정
(생략)
이 사건 법률조항 및 관련 법 규정의 내용은 다음과 같습니다.
[산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률]
제23조(산림사업의 대행 등) ①국가 또는 지방자치단체가 시행하는 산림사업은 산림조합 또는 산림조합중앙회에 대행하게 하거나 위탁하여 시행할 수 있다.
(생략)

2. 이 사건 법률조항의 위헌성

가. 산림사업의 대행, 위탁업무 독점의 문제점과 산림사업법인제도의 도입배경
(1) 산림사업은 산림의 조성 ․ 육성 ․ 이용 ․ 재해예방 ․ 복구 등 산림의 기능을 유지 ․ 발전 또는 회복시키기 위하여 산림안에서 이루어지는 사업과 가로수 ․ 수목원의 조성 ․ 관리 등 산림의 조성 ․ 육성 또는 관리를 위하여 필요한 사업을 말합니다(이 사건 법률 제2조 제3호). 산림사업은 종전 산림법에 의하여 산림소유자, 국가, 지방자치단체, 산림조합 또는 산림조합중앙회가 시행하여 왔으며 특히 국가 또는 지방자치단체가 시행하는 산림사업의 대행 또는 위탁업무는 2000년 1월 산림법 개정전까지는 40여년간 산림조합 또는 산림조합중앙회(이하 양자를 통털어 산림조합이라 합니다)가 독점하여 왔습니다.
이러한 산림조합의 산림사업위탁 ․ 대행업무의 오랜 독점체제로 인하여 상대적 감시기능이 없어 산림사업의 질이 저하되었으며 경쟁대상의 부재로 기술개발에 소극적이어서 결과적으로 임업기술의 낙후성을 가져왔습니다. 또한 관계기관과의 오랜 유착으로 부정부패 등 비리의 온상이 되었으며 경쟁입찰보다 수의계약 관행이 앞서 국고낭비를 가져 왔고 독점에 따른 지나친 산림조합조직의 비대화, 압력단체화 등의 부작용이 초래되었습니다.

(2) 이러한 문제점을 해소하고 정부의 개혁, 개방정책에 부응하기 위하여 1999년 5월 정부 규제개혁위원회는 일정한 자격을 갖춘 법인 즉 산림사업을 목적으로 설립된 법인에게도 산림사업을 할 수 있도록 산림법을 개정할 것을 의결했으나 산림조합측의 로비로 인하여 국회에서 위 의결내용이 반영되지 못한 채 다만 농림부령이 정하는 경우에는 그러하지 아니하다라는 단서조항(산림법 제5조 제4항)을 두는데 그쳤습니다.
그리하여 당시 대통령이 법률안 거부권 행사 의지까지 비쳤으나 국무조정실 회의결과 농림부령 개정시 산림사업법인제도를 수용하여 시행하고 추후 산림법 개정때 재입법하기로 하고, 2000. 1. 28. 산림법을 공포(법률 제6222호)하였습니다. 그리고 2000. 5. 16. 산림법 시행규칙을 개정(농림부령 제1361호)하여 산림사업법인 제도를 도입한 이래 2006년 3월 현재 339개의 산림사업법인이 등록하여 영업을 수행하고 있습니다.

(3) 산림사업시장의 개방 후 5년여 동안 비록 산림사업법인이 차지하는 산림사업점유율이 5%대에 그치고 있지만 산림조합의 독점체계가 무너짐으로써 산림공사의 질이 향상되고 경쟁력제고 노력으로 기술향상이 촉진되었으며 부분적으로 경쟁입찰제가 도입되어 수의계약 축소로 인한 예산절감효과가 있었습니다. 나아가 투명성제고로 관(官)과의 결탁 등 부정요인이 감소하는 등 산림사업수행 과정 그리고 산림조합운영에서의 개선, 변화의 조짐이 나타나기 시작하였습니다.
그런데 이 사건 법률조항에 의하여 또다시 산림사업 대행, 위탁업무에서의 산림사업법인의 참여권을 박탈하고 산림조합의 독점적 지위를 보장하여 줌으로써 과다한 사업비 집행으로 예산낭비를 초래할 뿐만 아니라 독점으로 인한 사업의 질 저하, 비리의 재발 등 문제점이 다시 드러날 염려가 있게 되었습니다. 문제는 이러한 현실적 타당성의 결여 외에 무엇보다도 산림사업 위탁, 대행업무를 박탈당한 산림사업법인의 영업의 자유 등 기본권이 현저하게 침해당하고 있다는 것입니다.

나. 직업의 자유 침해
(1) (생략)
그런데, 청구인들은 산림법에 의하여 5년 넘게 국가 또는 지방자치단체가 시행하는 산림사업의 대행, 위탁업무를 시행하여 왔으나 위 산림법 대체입법인 이 사건 법률조항이 시행됨으로 인하여 청구인들은 더 이상 위 대행 ․ 위탁업무를 할 수 없게 되었으므로, 이는 청구인들을 비롯한 산림사업법인의 직업수행의 자유를 제한하는 규정이라 할 것이고, 이와 같이 국민의 기본권을 제한하는 법률규정이 헌법에 위반되지 않기 위하여는 헌법 제37조 제2항에 의하여 입법활동의 한계라고 할 수 있는 과잉금지의 원칙이 지켜져야 합니다.

(2) (생략)

(3) 우선 청구인들이 산림법에 의하여 향유하고 있던 산림사업의 대행, 위탁업무를 이 사건 법률조항에 의하여 아무런 보완조치 없이 법률시행의 유예기간만을 둔 채 완전히 박탈하는 것은 청구인들과 같은 산림사업법인의 직업수행의 자유, 특히 영업의 자유를 심각하게 침해하는 것입니다.
정부는 국가 또는 지방자치단체가 시행하는 산림사업의 대행, 위탁사업자로 산림사업법인을 배제한 이유(입법목적)로서 영리를 목적으로 설립된 산림사업법인에게 비영리 법인과 동등한 지위를 주는 것은 비영리법인단체인 산림조합을 육성하는 정부시책에 부합되지 않을 뿐만 아니라 영리법인이 정부산림사업에게 대행, 위탁하도록 할 경우 수의계약의 근거가 되고 있어 이는 정부계약원칙과 맞지 않으며 타 법령에서도 영리법인의 참여를 배제하고 있기 때문이라고 하고 있습니다.
그러나 앞서 본 바와 같이 과거 40여 년간 산림조합에 의한 산림사업의 독점으로 인한 폐해의 심각성을 깨닫고 정부 스스로 산림사업의 독과점을 폐지하고 개방화정책을 실시하기 위하여 산림사업법인의 대행, 위탁업무제도를 도입한 것이 정부정책이었는데도 비영리법인인 산림조합을 육성하는 것이 정부시책이라고 말을 바꾸는 것은 일관성이 없을 뿐만 아니라 시대상황에도 맞지 않는 시책입니다. 또한 영리법인이 위 대행, 위탁업무를 할 경우 수의계약의 근거가 되고 있어 수의계약가능성 배제라는 정부계약 원칙과 맞지 않는다는 주장도 산림조합이 위 업무를 할 경우에도 대부분 수의계약으로 하고 있다는 점에서도 설득력이 없으며 무엇보다도 정부 스스로가 공개입찰계약을 유도하려는 노력이 선행되어야 할 것입니다. 산림조합의 독과점 사업을 보장해주는 것이 과연 정당한 공익적 이유가 될 수 있는지도 큰 의문입니다.
따라서 이 사건 법률조항은 목적의 정당성이 현저히 결여되어 있습니다.

(4) 또한 이 사건 법률조항은 아무런 예외적 조치도 없이 산림사업법인의 대행, 위탁자로서 지위를 박탈하고 있는 점에서 방법 내지 수단의 적절성이 결여되어 있으며 과거 폐단이 많아 개혁, 개방하려고 했던 산림조합의 산림사업 대행, 위탁업무의 독점적 지위를 회복시켜 주는 점에서 공익의 우월성이라는 법익의 균형성은 물론 이로 인하여 산림사업법인이 받는 피해가 심대하다는 점에서 피해의 최소성의 원칙에도 어긋납니다.
(생략)

(5) 따라서 이 사건 법률조항은 청구인들에 보장된 직업의 자유를 제한하면서 그 한계로서 요구되는 목적의 정당성은 물론 수단의 적절성, 피해의 최소성 및 법익의 균형성 등이 결여되어 헌법 제37조 제2항의 과잉금지의 원칙에 위배될 뿐만 아니라 헌법상 신뢰보호의 원칙에도 위배된다 하겠습니다.

다. 재산권 및 평등권 침해

(1) (생략)
그러나 이 사건 법률규정에 의하여 청구인들이 박탈당하는 산림사업의 대행, 위탁업무는 산림산업의 구조조정 내지 경쟁력 강화라는 정책목표를 달성하기 위하여 정부에 의하여 유도된 사경제행위라는 점에서 위 대행, 위탁업무의 배제에서 오는 청구인들이 입는 영업상의 손실은 헌법 제23조의 재산권의 범주에 속한다고 보아야 할 것입니다(헌재 2000. 7. 20. 99헌마 452, 판례집 12-2, 152; 헌재 2002. 7. 18. 99헌마 574, 판례집 14-2, 29, 44 각 참조).
따라서 청구인들은 이 사건 법률조항으로 재산권이 침해되었습니다.

(2) 헌법 제11조 제1항은 모든 국민의 기회균등과 공권력에 의한 자의적(恣意的)취급의 금지를 내용으로 하는 평등권을 보장하고 있습니다. 헌법이 보장하는 평등은 절대적, 산술적 의미의 평등이 아니라 “같은 것은 같게, 다른 것은 다르게 취급”함으로써 달성되는 배분적 정의에 입각한 상대적 평등이라는 것이 통설, 판례입니다.
종전 산림법령에서 인정된 국가 또는 지방자치 단체가 시행하는 산림사업의 대행, 위탁사업자(산림조합, 산림조합중앙회 및 산림사업법인) 중에서 산림사업법인만을 배제한 것은 산림사업법인에 대한 합리적 근거 없는 차별로서 헌법 제11조 제1항의 평등권을 침해합니다.
입법이유에서 주장한 것처럼 영리법인과 비영리법인을 차별하는 것은 당연하고 다른 법령에서도 그러한 예가 있다고 할지 모르나 이 사건 산림사업법인은 산림사업의 대행, 위탁업무를 담당할 목적으로 바로 당해 법령(산림법령)에 의하여 설립된 산림사업의 대행, 위탁사업자라는 점에서 산림조합 등과 같은 지위에 있으며 다른 법령의 영리법인과는 그 지위가 다르다 할 것입니다. 산림사업 법인의 대행, 위탁업무의 계속가능성에 대한 신뢰가 보호되어야 하는 이유가 바로 여기에 있습니다. 따라서 이 사건 법률조항은 “같은 것을 다르게 취급”하고 있다는 점에서도 평등권을 침해하는 것입니다.

라. 헌법상 시장경제원리 위배

(1) (생략)

(2) 청구인들과 같은 산림사업법인은 기본적으로 영리법인으로서 민간기업의 성격을 띄고 있습니다. 청구인들의 영업활동을 제한하여야 할 아무런 상황변동이 없는데도 국가가 법률을 개정하여 비영리단체인 산림조합의 독점적 지위를 보장하는 반면 민간기업인 청구인들의 영업활동을 제한하는 것은 헌법 제119조 제1항의 시장경제원리에 반할 뿐만 아니라 제126조의 사영기업에 대한 국가관여의 한계를 벗어난 것입니다.
더욱이 이 사건 법률조항에 의하여 결국 특정기업(산림조합)의 독과점적 지위를 확보해 주는 것은 경제에 관한 국가의 규제와 조정은 시장의 지배와 경제력 남용을 방지하고 경제주체간의 조화를 통한 경제민주화를 위하여만 가능하다는 헌법 제119조 제2항의 규정에도 위배됩니다.

3. 이 사건 헌법소원의 적법성
(생략)

4. 결 론
이상 살펴 본 바와 같이 산림사업법인의 국가 또는 지방자치단체가 시행하는 산림사업의 대행, 위탁업무를 박탈하고 있는 이 사건 법률조항은 청구인들의 헌법상 보장된 직업의 자유, 재산권 및 평등권을 침해할 뿐만 아니라 헌법상 법치주의의 파생원리인 신뢰보호의 원칙과 헌법 제37조 제2항의 과잉금지의 원칙, 더 나아가 헌법 제119조, 제126조의 경제질서에 관한 헌법의 기본원리에 위배되는 규정이므로 이에 대하여 헌법에 위반된다는 결정을 내려주시기 바랍니다.

청 구 인

1. (주)숲사랑 (대표자 김영범)
2. 주식회사 성림 (대표자 한명규)
3. 중부산림개발(주) (대표자 김동철)
4. 합자회사 충남산림사업단 (대표자 김도호)
5. 유한회사 용석 (대표자 김석)
6. (주)전남산림종합개발공사 (대표자 박춘기)
7. 주식회사 대경임업 (대표자 윤이윤)
8. (주)산맥 (대표자 정병옥)

2006. 3. 27.

청구인들 대리인
변호사 이석연