D-7 도시공원일몰제, 어떻게 대응해왔고 향후 과제는 무엇인가

[Landscape Times 김효원 기자] 도시공원일몰제가 코앞에 다가왔다. 국토부는 “장기미집행공원 중 84%를 지켜냈다”며 자화자찬했지만, 반대로 공원을 지켜내지 못했다는 의견들도 있다. 

지난 19일(금) 서울시청 서소문청사 대회의실에서 열린 ‘도시공원일몰제 대응 성과와 과제’를 주제로 시민토론회가 열렸다. 이 자리에서 정리한 일몰제의 평가는 사뭇 달랐다. 

박문호 전 서울시립대 연구교수는 “2008년부터 2018년까지 10년 간 도시공원 결정면적은 1284.5㎢에서 926.6㎢로, 약 28%의 공원이 실효돼 통계에서 사라졌다. 현재 미집행공원은 공원면적 중 일부만 보상했을 분, 조성이 완료되지 않은 일부 미집행공원을 포함해 총 600.5㎢이다. 국토부 발표대로 지자체(104.1㎢)와 민간공원특례사업(30.8㎢)이 추진된다 해도 실효되는 공원면적은 40~50%에 이를 것으로 전망된다”고 평가하며 “일몰제로 인해 공원을 조성, 관리하는 주체가 사라지는 관리 부재의 상태에 놓이게 된다”고 비판했다. 

지난 1월 국회에서 통과된 ‘도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 일부개정법률안’을 통해 국공유지의 일몰 시한이 10년 연장됐다는 점은 하나의 성과로 꼽히지만, 연장에 그치는 것이 아닌 제외해야 한다는 비판도 지속적으로 제기됐다. 

일몰제는 토지에 대한 과도한 재산권 침해라는 헌법재판소의 결정을 따라 도입됐으나  취지와 달리, 재산권 침해가 발생할 수 없는 국공유지 역시 일몰제와 함께 해지될 예정이었다. 

이날 발제에 나선 최재홍 민주사회를 위한 변호사모임 환경보건분과위원장은 “헌법재판소가 장기미집행도시계획시설 사업부지 내 토지소유자의 사적유용성과 사회적 의무성을 비교형량해 헌법적 판단을 한 전제는 ‘사유지’이다. ‘국공유지’는 이러한 사적유용성의 검토대상 자체가 되지 않는다”고 지적하며 “도시계획시설결정권자는 도시관리계획을 변경해 얼마든지 도시공원을 해제할 수 있는데도 불구하고 국공유지의 일몰제 적용은 도시계획영역의 행정자율권을 의회입법으로 제한해버렸다는 점에서 반헌법적이다”고 꼬집었다.

이를 개정하기 위해서는 “국토계획법 제48조 제3항 실효 제외대상으로 국공유지 신설, 공원녹지법 제17조 제2항, 제3항을 삭제하고 동조 제1항의 실효 제외대상으로 국공유지 신설해야 한다”고 밝혔다. 

민간특례사업에 대한 비판도 이어졌다. 민간특례사업은 공원부지 70% 이상을 공원으로 기부채납하면 30% 범위에서 민간개발사업을 추진할 수 있도록 한 제도다. 

이창수 가천대학교 교수는 “민간공원특례사업은 도시공원의 70%라도 확보할 수 있는 방안처럼 보이지만, 사실 여러 문제가 있다. 70% 임야를 공원으로 기부채납하고 30% 평지는 고층아파트단지로 개발하는 식의 신종 도시개발사업으로 둔갑한 것이다. 도시경관, 생태축, 시민복지 등 공원기능 유지와 공익성을 전제로 추진하기는커녕 수익성과 편의성 일변도로 추진돼왔다”고 지적했다. 

맹지연 환경운동연합 기획위원 역시 “한때 120개에 달했던 민간특례사업이 현재는 97개로 줄었고, 이중 6곳만이 간신히 추진되고 있으며 이 역시도 공론화과정과 주민투표에 이르기까지 극심한 갈등을 초래한 실패한 정책이다”고 비판했다. 

그렇다면 도시공원이 해제가 되는 일몰 이후의 과제는 무엇일까. 

서울시의 경우 현재 실효 전 보상이 가능한 공원용지는 도시계획시설로 유지하고, 보상이 불가능한 곳으 ‘도시공원자연구역’으로 구분해 지정해놓았다. 두 유형의 조성계획을 이원화해 계획을 수립하고, 통합 정비, 관리해 나갈 예정이다. 

유영봉 서울시 공원조성과장은 “도시자연공원구역은 재산세를 감면하고, 관리방안을 마련할 예정이다. 또 토지 매빙릉 위한 재정 확충과 관련 제도 개선, 민간차원의 도시공원 보전활동 추진, 사유토지주 수익창줄을 위한 사업 발굴 등 다양한 추진 과제를 세워놓았다”고 밝혔다. 

공공의 영역을 넘어 민간의 영역, 자연과 인공적인 영역에 이르기까지 공원녹지를 그린인프라로 확대해서 접근해야 한다는 의견도 제시됐다. 

최희선 한국환경정책평가연구원 선임연구위원은 “민간의 정원 녹지공간, 텃밭도 녹지 개념으로 포괄하고 이를 평가하는 다기능성 평가를 도입후 공원을 계획, 조성해야 한다”고 말했다. 

공원을 조성하기 위한 재원을 다각화하기 위해서는 “환경부 도시생태 복원사업을 포함해 그린인프라 활성화를 위한 사업비 이외에 부지매입(토지보상) 지원이 가능해야 한다. 또 시 공원지정 대상지 중 국유지 비율이 높은 공원의 토지소유주에게 20년 장기임대 시 재산세 및 상속세 감면혜택을 통해 제도 활성화 모색, 재난관리기금 활용, 미세먼지로 인한 피해를 사회재난으로 지정해 재난관리기금을 활용 근거를 마련하는 것 등이 있을 것이다”고 제언했다. 

[한국조경신문]