다음은 ‘정책과제 7. 경관관리제도 개선’의 두 번째 사업인 ‘경관심의제도 정착’에 관한 것이다.
7. 2 경관심의제도 정착
경관심의제도 정착을 위해 들고 있는 세부사업은 두 가지로 ‘경관심의 내실화 방안 마련’과 ‘경관상임기획단 제도 도입’에 관한 것이다.
7. 2. 1 경관심의 내실화 방안 마련
여기서는 ‘경관심의 대상 및 절차 합리화’, ‘도시-건축-경관 통합심의 활성화’, ‘경관시뮬레이션 시스템 활용 확대’라는 세 가지를 들고 있는데, 경관심의 자체만 놓고 본다면 합리적인 방안이라 할 수 있다.
하지만 경관심의가 가능한 근본적인 기제는 해당 지방자치단체 혹은 해당 지역에서 경관의 보전과 형성과 관리에 관한 미래상과 목표, 추진전략, 실행계획이 있어야 하며, 이것은 철저히 지역의 경관적 특성에 바탕을 둔 것이어야 한다.
이를 통해 경관에 관한 기본계획을 수립하고, 기본계획을 바탕으로 해당 지자체 관내의 여러 지역 중에서 나름대로 경관계획을 수립하고자 하는 요구가 있는 지역에서 ‘경관계획’을 수립하는 체제가 돼야 지역적인 경관을 가꿔나갈 수 있다.
또한 경관에 관한 기본계획에 포함하거나 이를 토대로 ‘경관 형성에 관한 기본 가이드라인’이 해당 지역의 경관을 형성하는 데 중요한 역할을 하는 경관요소를 선정해 작성돼야 한다.
경관요소가 작성된 다음에, 해당 지자체 관내의 여러 지역 중에서 나름대로 경관계획을 수립하고자 하는 요구가 있는 지역에서는 지자체가 수립한 경관 기본계획과 자체적으로 수립한 ‘경관계획’과 ‘경관 형성에 관한 기본가이드라인’을 바탕으로 해당 ‘지역별 경관 가이드라인’이 작성돼야 비로소 경관 형성에 관한 기본적인 틀(체제)이 갖춰지게 된다.
이러한 과정에서 작성된 두 개의 계획과 두 개의 가이드라인을 가지고, 경관심의라는 행위를 전개해야 지역적 경관특성을 고려한 심의가 가능해지는 것이다.
하지만 불행히도 우리나라 지자체에서 수립되는 경관계획이나 경관가이드라인은 전문가가 작성한 것이어서, 내용은 ‘전문적’이라 할 수 있으나 ‘지역적’이라 할 수 없어서 지역적 경관을 형성하는 데에 사용되지 못한다.
이상과 같은 내용이 담보돼야 비로소 제대로 ‘경관심의’가 가능해진다.
또한 경관위원회 위원 구성 때 대개의 지자체에서는 지역대학 관련 학과 교수로 구성하는 경우가 일반적인데, 이로 인해 ‘경관’에 관해 잘 모르는 전문가가 경관심의를 하게 돼 명확한 근거와 기준이 없이 전문가 개인이 느끼는 ‘경관’에 관한 인식을 토대로 다소 맥락에 맞지 않는 심의를 하는 경우가 빈번하게 발생한다.
1) 경관심의 내실화 방안 마련
이를 위해 경관심의 대상 및 절차를 합리화해 중복심의를 방지하고 심의제도를 합리적으로 운용하기 위해 경관심의 대상 유형별로 경관심의 기준을 명확히 하고 절차를 합리적으로 보완해 규제 합리화를 도모하고자 하고 있다.
여기에는 경관심의 절차를 합리화하기 위해 사전검토제도 활성화를 유도하고 경관위원회와 관련 위원회(도시계획, 건축 등) 간 중복성을 최소화하는 방안을 마련한다고 하고 있다.
이는 일본 가나자와시에서 처음 시행한 ‘사전협의제도’와 얼핏 유사한 것처럼 보이나, 사전협의제도는 개발주체가 개발기획 초기에 개발하고자 하는 부지와 건축물 등에 대한 경관에 관한 평가를 스스로 진단하고(경관 자기진단서 작성), 이를 토대로 개발주체와 행정과 전문가가 개발허가신청 전에 미리 만나 협의하는 것이다.
그런데 ‘사전검토제도’의 ‘검토’라는 단어는 개발주체가 검토한다는 의미로 사용된 것으로 여겨지지는 않는다. 결국 전문가와 행정에서 사전에 들여다보는 것으로 판단되므로 자칫 그 취지에 맞게 올바르게 사용되지 않을 우려도 존재한다.
또한 경관심의 때 개발사업·SOC 사업·건축물의 규모 및 유형, 심의단계별 특성에 맞는 심의가 이행될 수 있도록 경관심의 기준(체크리스트)을 구체화해 경관심의 운영지침(국토교통부 고시)에 반영한다고 하고 있다. 지자체의 경관위원회 운영 및 심의가 과도하거나 불합리하지 않게 이행될 수 있도록 ‘경관위원회 운영 가이드라인’을 마련해 배포하는 것을 함께 기술하고 있다.
이러한 방식은 ‘통제’를 위한 것에 해당하는데 체크리스트와 지침이 실제 현장에서 발생하는 변수를 반영해 작성되지 못하므로 무용지물인 경우가 대부분이다.
체크리스트와 지침이 작성되는 것은 마치 합리적이고 논리적인 것으로 보이지만, 실제 현장에서는 그러한 상황이 반영된 체크리스트와 지침이 작성돼 적용되기 어렵기 때문이다.
다르게 말하면 다양한 상황에서 도출된 경관요소와 관리수법과 내용 등이 다년간에 걸쳐 축적돼야 체크리스트와 지침이 작성 가능한데, 우리는 그 과정을 거치지 않고 체크리스트와 지침 작성을 이야기하고 있어 역시 우려된다.
자료에서는 2014년도에 국토부가 개정한 ‘지방도시계획위원회 운영 가이드라인’의 장점에 관해 서술하고 있지만, 이것을 통해 얼마나 효과가 있었는지에 대한 객관적인 사례와 데이터는 제시되지 않고 있다.
두 번째로 제시하는 것은 도시·건축·경관에 대한 통합심의를 활성화해, 경관심의가 타법에 의한 관련 심의와 통합 운영되도록 공동위원회 운영주체, 심의위원회 구성기준 등 구체적인 운영방안 마련 및 제도개선을 추진해야 한다고 하고 있다. 하지만 이러한 방법보다는 공동위원회를 두고 도시·건축·경관에 관한 소위원회를 둘 수 있도록 관련 조례를 개정해, 원활하게 운용될 수 있도록 하는 것이 오히려 권하고 싶은 방안이다.
세 번째로 제시하는 것은 경관시뮬레이션 시스템을 활용하는 것을 확대하겠다는 것으로, 경관심의의 객관성 확보를 위해 기존에 구축한 3차원 공간정보시스템(KOPSS, 국토공간계획지원체계) 활용 활성화를 유도한다고 하고 있다. 많은 돈과 시간을 들여 경관시뮬레이션 시스템을 구축한 것은 환영하지만 지자체에서 경관행정에 이를 활용하기 위해서는 실무자에 대한 교육이 필요할 것이다. 아울러 이 경관시뮬레이션으로 일선 지자체에서 수행할 수 있는 경관행정의 형태가 어떠한 것들이 될 수 있는지 다양한 시범사업이나 시도를 통해 그 활용의 예를 축적해야 한다.
가장 중요한 것은 경관시뮬레이션시스템의 구축이 곧 경관 향상과 비례하지 않기 때문에 일반 시민이 쉽게 접하고 이해할 수 있도록 최대한 단순하게 만드는 것이다.
KOPSS 누리집에 들어가서 ‘경관계획지원모형’ 기능의 애칭인 ‘경관이’를 클릭하면, ‘경관이’는 ‘도시경관을 아름답고 쾌적하게 관리할 수 있도록 자연경관과 건축물의 어우러짐을 3차원 시뮬레이션 기능으로 지원’하기 위한 것이고 사용자로는 ‘중앙부서, 광역시도, 기초시군구 도시계획과, 건축주택과, 건축지적과 등 건축심의, 자연경관심의, 경관계획수립 부서’라고 하고 있다. 활용분야는 세 가지를 들고 있는데 ‘건축심의 또는 경관심의 때 조망점 등록과 3차원 조망권 분석’, ‘가시권분석, 시곡면 분석 등으로 통경축 분석’, ‘입면차폐율, 입면적분석, 사선제한, 일조권분석 등 경관지표 분석’이 그것이다.
위에서도 언급했지만 이러한 기능을 사용하는 대상자에는 일반시민, 민간개발주체, 민간단체 등은 포함돼 있지 않다.
현재 구축단계여서 경관시뮬레이션 기능은 실제로 사용할 수 없는 상태이며, 언제 완료돼 실제로 사용이 가능한지에 대해서는 아직 언급하고 있지 않다.
실제로 이 경관시뮬레이션 시스템 구축이 잘 완성된다면, 경관계획이나 경관 가이드라인은 물론 경관 사업, 경관 조례, 경관행정 등을 비롯해 경관을 가꾸는 민간 활동에 이르기까지 그 활용도는 상당하리라 생각된다.
2) 경관상임기획단 제도 도입
여기서는 경관상임기획단 운영방안을 마련해 전문적이고 효율적인 경관심의 진행을 위해 지자체 경관상임기획단 제도 도입을 추진하겠다고 하고 있다. 지자체 도시계획상임기획단 운영사례 조사·분석을 통한 경관상임기획단 역할, 필요성 등을 검토해 필요하면 지자체에서 선택·적용할 수 있는 다양한 운영방안을 마련하겠다고 하는 것인데, 과연 ‘경관’만을 대상으로 상임기획단을 운영할 필요가 있다고 여겨지는 지자체가 얼마나 될 것인지 생각해볼 필요가 있다. 결국 기존의 도시계획상임기획단의 아래에 소위원회나 개별 부서로 두는 것을 대부분의 지자체가 생각할 것이다.
경관법이 존재하므로 경관에 관한 상임기획단을 모든 지자체가 둘 것으로 여긴다면 현장에서는 두 개의 기획단에 의한 ‘조정과 협의’라는 과정이 업무에 추가된 것으로 간주해 불필요한 것으로 여겨지기 쉽다는 것을 간과한 것으로 보인다. 즉 ‘실효성’ 측면에서의 고려가 미흡하지 않았나 하는 것이다.
상임기획단은 대개 비상근 단장, 그 밑에 상임이사, 사무국장, 팀장, 직원 등으로 구성되는데 역시 조직은 구성원을 어떻게 선발하느냐에 따라 조직 설립 목적을 잘 살릴 수 있는가가 결정된다.
잘 해보려고 하면 무엇 하나 쉬운 것이 없다.
오민근 집필위원