[그래서, 경관을 말한다] 경관정책기본계획 12-2

다음은 ‘관련법 연계방안 마련’으로 경관법과 관련법 간의 경관관리체계를 재정립하고, 경관 관련 제도를 연계 활용하는 방안을 마련하고, 경관 관련 기준 등을 재정비하는 것을 그 내용으로 하고 있다.

‘경관법과 관련법간 경관관리체계 재정립’은 경관법과 경관에 영향을 미치는 관련 법령간의 관계를 명확히 재정립하는 것으로서, 국토관리 체계에서의 경관법상 경관제도의 역할을 재정립하여 국토기본법, 국토계획법 등 관계 법령에 반영한다는 것이다.

예시로 들고 있는 것은, 국토종합계획 수립 시 국토발전의 기본 이념 및 바람직한 국토 미래상의 정립 계획에 ‘경관’ 부문의 역할을 반영한다. 광역도시계획 및 도시·군 기본계획의 경관 부문 계획은 경관법에 따른 경관계획의 방향에 부합하고 경관계획 목표를 달성하는 방안을 제시하도록 하며, 도시관리계획 수립 시 경관법상 중점경관관리구역을 반영할 수 있도록 규정한다는 것이다.

국토종합계획 수립 시 ‘경관’ 부문의 역할을 반영하는 것은 선언적 의미로서도 필요하다고 생각한다. 하지만 광역도시계획이나 도시·군 기본계획의 경관 부문 계획이 경관법에 따른 경관계획 방향에 부합하고 경관계획 목표를 달성하는 방안을 제시한다는 것은 다소 무리한 전제가 아닌가 한다. 광역도시계획이나 도시·군 기본계획은 경관법의 상위법에 해당하는 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’에 의해 수립되는 것인데, 하위법인 경관법에 의해 수립되는 경관계획은 광역도시계획이나 도시·군 기본계획의 하위계획에 해당하기 때문이다. 법적인 정합성을 고려해야 한다는 관점에서 보면, 광역도시계획이나 도시·군 기본계획의 ‘경관’에 관한 부문을 잘 수립하도록 하거나, 아예 경관에 관한 부분을 분리하여 경관법으로 이관하는 것 두 가지를 생각해볼 수 있다. 그러나 앞엣것은 경관법 제정 및 존재 자체의 필요성을 부정하는 것이 되고, 뒤엣것은 정합성 측면에서는 바람직하지만 법적 구속력이 전무한 경관법에 경관계획을 이관할 경우, 모든 사업이 경관에 대해 배려하지 않게 되는 상황에 처하게 된다.

이러한 내용은 2007년 경관법 제정 전후에 걸쳐 여러 번 있었던 세미나 등의 자리에서도 지적된 것이지만, 결국 이러한 부분은 깊게 논의하여 해결하지 못한 채 그대로 추진되고 말았다. 지금도 그러하지만 당시에도 ‘경관’에 관한 전문가가 거의 전문하다시피 한 상황이었기 때문에 이러한 내용을 논의할 상황도 아니었다. 2007년 경관법 제정과 관련해서는 나중에 따로 정리할 예정이다.

다시 본론으로 돌아와서, 국토관리체계에서 경관법의 역할 재정립을 통해 관계법령에 반영한다는 취지는 찬성하지만, 법적 위계와 법리(法理)에 대한 연구와 논의가 선행되어야 한다. 그래야 제대로 역할을 할 수 있고 기능을 발휘할 수 있는 경관법이 비로소 가능해질 것이다.

한편, 도시개발사업, 농촌정비사업 등 각종 개발사업 상의 경관 관련 계획과 경관법상 경관계획의 정합성 및 연계방안 마련을 들고 있는데, 국토계획체계에 대응하여 국토경관 기본구상 → 시·도 경관 기본계획 → 시·군 경관 기본계획 → 중점경관관리구역계획 → 경관 관련 사업계획 등 위계별 경관계획 수립체계를 마련하는 것이 그 예시다.

이 역시도 경관법에 의한 것이기 때문에 법적 구속력이 없어 실효성이 나타나기 어렵다.

그리고 다양한 유형의 경관을 체계적으로 관리하기 위해 철도법, 도로법, 하천법 등 사회기반시설사업에 관한 개별법과 경관법 간에 연계방안을 마련한다고 하는데, 경관과 관련한 법은 엄청나게 많으므로 관련 개별법들과의 연계방안의 마련은 이번 1차 경관정책 기본계획 목표 기간인 10년 동안에 이루어지기 어려울 것으로 판단되므로, 장기과제로 두는 것이 바람직하지 않나 생각한다.

다음은, ‘경관관련 제도 연계 활용방안 마련’에 관한 것으로, 국토계획법의 개발행위허가 기준, 문화재 보호법의 문화재 현상변경기준 등 경관에 영향을 미치는 관련 제도와 경관법에 의한 경관관리 제도와의 연계 활용방안을 마련하는 것이다. 연계활용의 예시로는 국토계획법, 산지관리법, 문화재 보호법, 농지법, 관광진흥법 등에 경관법상 경관계획 부합 여부를 검토하고 중점경관관리구역의 관리방안 등을 반영하는 것이다.

역시 취지는 좋으나, 관련 부처에서 이러한 부분에까지 신경을 쓸 수 있을 수 있는지는 다소 의문이다. 오히려 이러한 부분에 대한 연구와 서적 발간 등을 통해 그 필요성에 대한 저변을 확대해야 가능하다고 생각된다. 가까운 일본도 어느 순간 결정하여 한 번에 해결한 것이 아니기 때문이며, 다른 선행 국가의 경관 관련 사례를 우리가 일순간에 받아들여야 한다고도 생각하지 않기 때문이다.

다음은 경관 관련 기준 등의 재정비에 관한 것인데, 체계적인 경관정책 추진을 위해 개별적으로 마련된 경관 관련 각종 기준, 지침, 가이드라인 등의 통합·재정비 또는 연계방안을 마련하고 관련 법령에 반영을 추진하는 것이다. 국토경관헌장 등 국토경관의 미래상 및 국토경관 형성·관리·보전을 위한 경관정책 기본방향에 개별법령상 경관 관련 기준 등이 부합되도록 하여 국가 경관정책의 통일성·일관성을 유지하고자 하는 것이다.

각종 개별법에서 만든 수많은 기준과 지침, 가이드라인 등을 통합하고 재정비하는 것은 분명 필요하다. 하지만 그 과정은 순탄치 않을 것이고 걸리는 시간 또한 만만치 않다. 중요한 것은 모든 기준과 지침과 가이드라인을 한 번에 다루는 것이 아니라, 경관과 관련하여 가장 먼저 다루어야 할 것들을 정하고 그것들을 통합하고 재정비하는 것이 우선이라 생각한다.

1차 경관정책 기본계획 공청회 자료집에 나온 22가지의 각종 경관 관련 가이드라인을 그 중요도 및 관계성 등을 기준으로 매트릭스를 작성하거나 3차원 지도화(mapping)하는 것이 우선이라 할 수 있다. 물론 이 과정 또한 순탄치 않을 것임을 직감적으로 알 것이다.

 <국토경관 관련 지침, 가이드라인>

오민근 집필위원